外部监督: 建立第三方监督评估机制与合规听证程序

第一，应确立第三方监督评估机制。从上述比较法研究可知，为确保合规计划的有效性，美国司法部、商务部、财政部等机构通过选任合规监管人的方式参与企业合规整改，并协助政府部门进行合规有效性评估。美国检察官应当按照司法部颁布的 《刑事司事务中的监管人选任》的规定，对合规监管人进行确定与选任。我国在探索合规监管方式的过程中，各地曾出现检察机关自行监管、行政机关监管和选任独立监管人三种合规监管方式。例如，青岛市人民检察院选择由检察官自行介入企业合规整改，督促企业完善合规计划，此方式主要适用于小微型企业。宁波市人民检察院则选择由行政机关作为监管机关，如企业所在地的街道办事处或乡镇政府。深圳市宝安区司法局则印发 《关于企业刑事合规独立监控人选任及管理规定 ( 试行) 》，其第 5 条规定，应从律师事务所中选任独立监控人并纳入名录库。 《指导意见》明确了我国企业合规的外部监督机制，即第三方监督评估机制。按照 《指导意见》第8条的规定，试点地方的人民检察院和国有资产监督管理委员会 (以下简称国资委) 、财政部门、工商联应当结合本地实际情况，组建第三方机制管委会并建立联席会议机制，由第三方机制管委会负责选任第三方监督评估组织。第三方监督评估组织负责对企业合规整改方案进行审查，对合规计划进行有效性评估，对合规整改进行随机的现场抽查与跟踪监督，并形成书面考察报告。该考察报告应当作为检察机关作出逮捕、变更强制措施、起诉等决定的重要参考依据。由于合规不起诉的启动、监督以及对合规整改验收等环节均是检察机关可能滥用裁量权的高危环节，因此，第三方监督评估组织通过上述方式，可以实现限制检察机关的自由裁量权的目的。目前，苏州市、温州市、广州市从化区、杭州市滨江区等地区的检察机关已陆续发布了公开选任合规监管人的公告，并建立了合规监管人名录库。

第二，构建合规听证程序，对合规不起诉程序进行诉讼化改造。根据我国《宪法》对法院和检察院的定位，应由检察官行使刑事案件的起诉裁量权，法官在诉前无法参与案件的审查活动。检察机关的权力行使过程具有封闭性和行政性的特征，这导致对其裁量权的行使缺乏必要的监督。此前，我国立法在审查批准逮捕程序中引入听证程序，使审查批准逮捕程序走上诉讼化轨道，以保障犯罪嫌疑人的诉讼权利，强化检察权行使的正当性。从域外经验来看，内部控制模式与司法监督模式在暂缓起诉制度的实施过程中，均存在法官司法审查制度的样态。然而，由于我国并不存在法官司法审查制度，因此，根据实践探索经验与《指导意见》的规定，构建以检察机关为主导的、由第三方监督评估组织参与的合规听证程序具有理论上与实践上的正当性基础。应通过程序公开以及多元主体共同参与的方式，对检察官的合规不起诉裁量权进行外部监督。

若要使合规听证实现外部监督的功能，则必须确保听证专家能实质性参与听证。从实践经验来看，可以通过提升参与主体的相关性和多元性来实现实质性参与。根据 《指导意见》的规定，检察机关可以邀请第三方监督评估组织的组成人员到会发表意见。除此以外，按照《人民检察院审查案件听证工作规定》第6条的规定，参与合规听证会的相关人员可以包括案件当事人及其法定代理人、辩护人、第三人、相关办案人员、证人和鉴定人以及其他相关人员。

摘自：唐彬彬 《检察机关合规不起诉裁量权限制的三种模式》