自2020年以来，在最高人民检察院的推动和指导下，一些地方的检察机关开始推行企业合规不起诉的改革试点。2021年3月，最高人民检察院将这一改革试点的范围扩大到10个省市的部分检察机关。同年6月3日，最高人民检察院会同司法部、财政部、生态环境部、国资委、国家税务总局、国家市场监管总局等行政监管部门，发布了《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》，首次将行政监管部门引入到企业合规不起诉的改革试点工作之中。与此同时，一些地方检察机关在改革试点过程中，开始寻求与当地行政监管部门展开合作，或者联合组建“合规监管委员会”，或者请求相关监管部门在合规考察期间担任合规监管人，或者在合规考察期结束后，邀请监管部门对企业合规整改情况进行专业性验收，以此作为是否提起公诉的参考依据。还有一些检察机关提出了“事前合规”的概念，注重在企业犯罪案件发生之前，引入行政监管部门的合规管理机制，强调企业违法犯罪行为的“源头治理”，使行政监管部门在预防企业违法行为方面发挥“防洪堤”和“阻隔墙”的作用。

对于检察机关合规不起诉改革问题的考察，不是本文的研究重点。本文所关注的是，企业合规在行政机关的监管过程中究竟具有什么样的地位，可以发挥哪些方面的作用。其实，在最高人民检察院推行企业合规不起诉改革之前，我国行政机关就已经开始在行政监管领域引入了企业合规管理机制。早在2005年前后，我国金融监管部门就发布了金融企业合规指引，以指导金融企业建立合规管理体系。2018年，国资委发布了《中央企业合规管理指引（试行）》，国家发改委则会同其他行政部门发布了《企业境外经营合规管理指引》。这两部合规指引确立了我国企业开展合规管理的基本理念、原则和制度框架。在发布合规指引的同时，一些监管部门还开始探索行政执法方式的改革。2015年，中国证监会试行行政和解制度，尝试建立行政部门与涉案企业达成行政执法和解的制度，并将合规管理的要求引入和解协议之中。2021年，伴随着市场监管部门对网络平台企业垄断行为的集中治理，反垄断合规开始成为监管部门进行行业治理的新方式，诸如反垄断合规指引的制定、行政指导制度的适用、以合规换取宽大行政处罚等制度的实施，开始出现在我国行政监管的实践之中。

相对于检察机关主要通过不起诉来发挥合规激励的作用方式而言，行政机关可以通过发布合规指引、推行行政指导、实施强制合规、达成行政和解等多种方式推动企业建立合规管理体系。与此同时，行政机关可以从各自的监管领域出发，推动企业建立专门化的合规体系，如税收合规体系、知识产权合规体系、环保合规体系、数据保护合规体系、反商业贿赂合规体系，等等。这要比检察机关动辄建立综合化的合规管理体系，更有利于推动企业合规的专业化。不仅如此，从违法犯罪发生的原因来看，企业走上犯罪的道路，往往都是行政机关长期监管不力的结果，企业经历了长时间的“野蛮生长期”，逐渐形成了病态的经营方式和商业模式。而要真正解决企业的违法违规问题，就不能只着眼于刑事诉讼程序中的“去犯罪化”，还应从源头上治理企业的违法违规经营问题。只有从根本上解决企业违反行政法规的问题，才能从实质上实现企业的“去违法化”问题。离开行政合规体系的建立，来孤立地看待企业的刑事合规问题，可能属于一种“头痛医头，脚痛医脚”的治理方式，难以发挥长久的治理效果。

 


节选自：陈瑞华《论企业合规在行政监管机制中的地位》